Wie korrekt ist die #Europawahl2019?

Die Europäische Union ist kein Bundesstaat und auch kein Staatenbund, sie ist eine politische Entität ganz eigener Art – sui generis. Man sollte das Europäische Parlament daher auch nicht mit einem richtigen Parlament wie dem Deutschen Bundestag verwechseln.

Unser Bundesverfassungsgericht hat schon lange kritisiert, daß die Bürger in unterschiedlichen Mitgliedstaaten unterschiedlich gut repräsentiert sind. Generell gilt: Je größer das nationale Wahlvolk, desto schlechter die Quote der Repräsentation. Diese degressive Proportionalität sorgt dafür, daß fast dreizehnmal so viele Deutsche auf einen deutschen EU-Abgeordneten kommen als Malteser auf einen maltesischen. Das ist zwar nicht gerade gut für die Legitimität des Parlaments, darf aber als allgemein bekannt und einigermaßen akzeptiert gelten, obwohl es eklatant gegen den demokratischen Grundsatz verstößt: one man one (equal) vote.

Anders verhält es sich bei einem weiteren Problem, auf das ich in den vergangenen Tagen gemeinsam mit Prof. Martin Hoepner vom Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung gestoßen bin:

Wir erinnern uns – 2014 brüstete sich der Chefredakteur der ZEIT, Giovanni di Lorenzo, im Fernsehen, daß er bei der damaligen Europawahl zweimal abgestimmt habe – einmal auf der deutschen Liste im Hamburger Wahllokal, und einmal auf der italienischen Liste im Konsulat der Republik Italien. Die AfD erstattete damals umgehend Strafanzeige, und das Verfahren wegen Wahlfälschung führte zu einem Bußgeld.


Giovanni di Lorenzo (Photo: Moritz Kosinsky / Wikipedia)

Wenn man ein wenig im eigenen Umfeld oder auf den Sozialen Medien herumfragt, stellt man mühelos fest, daß es bei der nun wieder anstehenden Wahl zum Europäischen Parlament erneut eine ganze Menge von Bürgern gibt, die zwei Wahlbenachrichtigungen erhielten. Wie kann das passieren? In welchen Konstellationen tritt das Problem auf? Läßt sich verhindern, daß diese Personen zweimal wählen? Wer entscheidet, wo sie wählen, und als was zählt eigentlich die nicht abgegebene Stimme? Wie verhält sich das Ganze, wenn wir den Blick vom aktiven auf das passive Wahlrecht richten?

Am 14. Mai 2019 wandte ich mich mit diesen Fragen an den Bundeswahlleiter, der mir nur zwei Tage später wie folgt antworten ließ:

Jeder bei der Europawahl wahlberechtigte Bürger kann sein Wahlrecht entweder in seinem Herkunftsmitgliedstaat oder – wenn er in einem anderen Mitgliedstaat der EU lebt – in seinem Wohnsitzmitgliedstaat ausüben (Artikel 22 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)). Jedoch darf kein Wahlberechtigter bei der Wahl mehr als eine Stimme abgeben (Artikel 9 Direktwahlakt; Artikel 4 Richtlinie 93/109/EG).

Um eine mehrfache Stimmabgabe der Wahlberechtigten in verschiedenen Mitgliedstaaten zu verhindern, verpflichtet die Richtlinie 93/109/EG die Mitgliedstaaten zu einem Informationsaustausch. Der Wohnsitzmitgliedstaat muss dem Herkunftsmitgliedstaat rechtzeitig Informationen über diejenigen Staatsangehörigen des Herkunftsmitgliedstaats übermitteln, die für die Europawahl in das Wählerverzeichnis eingetragen worden sind. Die Mitgliedstaaten haben hierfür jeweils eine Kontaktstelle zu benennen, die auf nationaler Ebene für den Informationsaustausch zuständig ist (in Deutschland: Bundeswahlleiter). Der Informationsaustausch erfolgt über eine von der Kommission bereit gestellte elektronische Plattform.

Über die im jeweiligen Mitgliedstaat wahlberechtigten eigenen Staatsangehörigen findet aufgrund mangelnder Rechtsgrundlage kein Informationsaustausch statt.

Aufgrund eines EU-Ratsbeschlusses vom 13. Juli 2018 wurde der Direktwahlakt geändert (Amtsblatt der Europäischen Union vom 16.07.2018, Nr. L 178/2). Er gibt in Artikel 9 Absatz 2 den Mitgliedstaaten nun vor, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass eine doppelte Stimmabgabe bei der Wahl zum Europäischen Parlament mit wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden Sanktionen geahndet wird. Diese Änderung des Direktwahlaktes muss noch in allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden, bevor sie in Kraft tritt.

Wer in Deutschland gegen das Verbot der mehrfachen Stimmabgabe verstößt, macht sich wegen Wahlfälschung nach § 107a StGB strafbar. Die Tat kann mit Geldstrafe oder mit Freiheitsstrafe bis zu 5 Jahren geahndet werden. Bereits der Versuch ist strafbar. Hierauf wird in den Wahlbenachrichtigungen, im Merkblatt zur Briefwahl und in den Wahlbekanntmachungen der Gemeindebehörden hingewiesen, die auch am Eingang jedes Wahlgebäudes angebracht sind.

Bei Europawahlen sind auch Unionsbürger und -bürgerinnen, die in der Bundesrepublik Deutschland eine Wohnung innehaben oder sich sonst gewöhnlich aufhalten und die am Wahltage die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzen und das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben, wählbar.

Auch bezüglich der Unionsbürger, die sich in einem anderen als ihrem Herkunftsstaat zur Wahl stellen wollen, existiert zwischen den Mitgliedstaaten ein Informationsaustausch (Artikel 13 der Europawahlrichtlinie (RL 93/109/EG)), um eine doppelte Kandidatur zu verhindern.

Unionsbürgerinnen und –bürgern, die als Wahlbewerber/innen bei der Europawahl antreten, müssen nach Artikel 10 der Europawahlrichtlinie mit dem Wahlvorschlag eine förmliche Erklärung (in Deutschland eine Versicherung an Eides statt) vorlegen, in der sie u.a. versichern, dass sie sich in keinem anderen Mitgliedstaat ebenfalls zur Wahl stellen.

Wir hoffen, dass wir Ihnen weiterhelfen konnten.

Inzwischen berichtete am 15. Mai 2019 auch die FAZ auf Seite 4, es komme bei Personen mit zwei Pässen aus EU-Ländern zu dem Problem, daß diese zweimal zur Wahl aufgefordert werden. Die doppelte Stimmabgabe sei illegal, lasse sich in dieser Konstellation aber nicht wirksam kontrollieren und ahnden. Den Städten und Kreisen liegen keine Angaben zu doppelten Staatsbürgerschaften vor. Ein EU-Ratsbeschluß vom 13.07.2018 sehe vor, für diese Konstellation Abhilfe zu schaffen, also einen Koordinationsmechanismus einzurichten, der die doppelte Stimmabgabe wirksam unterbindee. Der Beschluß sei aber noch nicht ratifiziert und daher noch nicht in Kraft. Die Anzahl von Personen in dieser Konstellation werde auf etwa 1 Mio. geschätzt. Das sei durchaus mehr als ein Schönheitsfehler.

An die Bürger mit mehreren Pässen ergeht also der Appell der Behörden, sich rechtskonform zu verhalten und nur einmal zu wählen. Selbst wer von seinem Wahlrecht nur in einem der beiden Länder Gebrauch macht, ist letztlich allerdings in strategischem Vorteil, kann er doch dort wählen, wo er einen knapperen Ausgang erwartet, zum Beispiel im Hinblick auf eine Sperrklausel. Besonders deutlich aber wird der strategische Vorteil im Fall des passiven Wahlrechts, auf das ich gleich noch einmal eingehen werde.

Allgemein ist zu beachten, daß der Fehler – die potenzielle Verzerrung des Ergebnisses durch nicht unterbundene doppelte Stimmabgabe – über die politischen Lager hinweg nicht zufällig verteilt sein dürfte. Vielmehr erhalten die Träger bestimmter Präferenzen mit höherer Wahrscheinlichkeit einen Vorteil als andere. Personen mit zwei Pässen sind nämlich mit höherer Wahrscheinlichkeit Träger kosmopolitischer Einstellungen (die anywheres) und werden zu Ungunsten der Träger lokal-kommunitarischer Einstellungen (die somewheres) mit einem Vorteil ausgestattet. Auch diese politisch „gerichtete“ Eigenschaft der potenziellen Verzerrung macht aus dem Problem durchaus mehr als nur einen Schönheitsfehler.

Eine andere bemerkenswerte Folgewirkung hat mit der Folge von Stimmenenthaltungen zu tun. Die Personen in der Zwei-Pässe-Konstellation werden aufgerufen, ihre Stimme nur in einem EU-Mitgliedstaat abzugeben. So wie die Dinge aufgrund des fehlenden Abgleichs der Wählerverzeichnisse liegen, führt dies aber nicht dazu, daß die betreffenden Personen aus der Grundgesamtheit der Wähler in ihrem zweiten Heimatland entfernt werden. Vielmehr zählen sie nunmehr in einem Land als – indifferente, uninteressierte oder durch ihre Wahlenthaltung protestierende – Nichtwähler. Man kann gute Gründe haben, das nicht zu wollen. Gleichwohl bleibt festzuhalten: Wer das durch Doppelwahl verhindern will, handelt illegal. Also steigt die Nichtwählerquote und verzerrt das Wahlergebnis in womöglich nicht unerheblichem Ausmaß.

Die Sache mit dem passiven Wahlrecht hatte mich übrigens schon zuvor auch persönlich fasziniert, weil ich kurzzeitig einmal erwogen hatte, mich in Großbritannien, wo ja vieles im Flux und das Parteiensystem nicht so verkrustet ist wie bei uns, selber zur Wahl zu stellen. Ich erfuhr bei dieser Gelegenheit, daß es ausreichend sei, hierfür in Großbritannien Wohnsitz zu nehmen. Diese Idee verfolgte ich dann nicht weiter, horchte jedoch auf, als mit Yanis Varoufakis plötzlich jemand von Athen nach Berlin kam und genau diesen Plan umsetzte.

Yanis Varoufakis (Photo: Jörg Rüger)

Mit drei Nachfragen wandte ich mich am 16. Mai 2019 erneut an den Bundeswahlleiter:

1.) Aus beruflichen und persönlichen Zusammenhängen habe ich viel Umgang mit Personen, die mehrere Staatsangehörigkeiten bzw. Wohnsitze haben. Da ich einige Fälle von doppelt ergangenen Wahlbenachrichtigungen persönlich kenne, hege ich Zweifel gegenüber dem von Ihnen erwähnten Informationsaustausch. Ist das Problem bei Ihnen bekannt, in welcher Größenordnung tritt es auf – und was unternehmen Sie dagegen?

2.) Reicht für das passive Wahlrecht tatsächlich der Besitz einer Wohnung, nicht der Erstwohnsitz? Hat beispielsweise Herr Varoufakis in Berlin nur einen Wohnsitz angemeldet und kann sich damit zur Wahl stellen?

3.) Angenommen, der allergrößte Teil der Betroffenen hält sich an die Vorschrift und wählt nur einmal – erhöht sich dann die Quote der Nichtwähler in dem jeweils anderem Land, das eine weitere Wahlbenachrichtigung ausgestellt hat?

Am 21. Mai 2019 erhielt ich die folgenden Antworten und möchte an dieser Stelle dem Bundeswahlleiter und seiner Mannschaft aufrichtig für alle Mühe und Geduld danken, mit der sie meine Anfragen bearbeitet haben:

1.) Wie bereits geschildert, gibt es bzgl. Wahlberechtigten mit zwei oder mehr EU-Staatsangehörigkeiten keinen Informationsaustausch innerhalb der EU. In diesen Fällen kann es somit zum Versand mehrerer Wahlbenachrichtigungen kommen.

Der Informationsaustausch bzgl. Unionsbürgern mit nur einer Staatsangehörigkeit, die in ihrem Wohnsitzstaat zur Wahl gehen wollen, findet statt und funktioniert grundsätzlich auch. Dennoch kann es zu Überschneidungen kommen, so dass Wahlbenachrichtigungen versandt werden, da die Mitteilung aus dem anderen Mitgliedstaat bei der betreffenden Gemeinde noch nicht angekommen ist.

Der Bundeswahlleiter kann sich diesbezüglich nur an die gesetzlichen Vorgaben halten, die für Unionsbürger einen Austausch vorsehen und für Doppelstaater nicht.

2.) Bei Europawahlen sind nach § 6b Absatz 2 Europawahlgesetz auch Unionsbürger und -bürgerinnen, die in der Bundesrepublik Deutschland eine Wohnung innehaben oder sich sonst gewöhnlich aufhalten und die am Wahltage die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzen und das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben, in Deutschland wählbar.

Es kommt somit darauf an, ob Herr Varoufakis in Deutschland eine Wohnung innehat. Dabei ist es erforderlich, dass die Wohnung tatsächlich genutzt wird. Bei längerfristiger gegebenenfalls mehrjähriger Abwesenheit und bei nur gelegentlichem Aufenthalt für kürzere Zeit (etwa Besuche) im Inland kann ein Innehaben nur unter besonderen Voraussetzungen bejaht werden. Die Anmeldung einer Wohnung bei der Meldebehörde nur zum Zwecke der Ausübung des Wahlrechts genügt nicht zur Begründung der Wahlberechtigung, wenn die Wohnung überhaupt nicht bezogen wird. Eine solche Anmeldung ist für sich allein keine formelle Erfüllung der melderechtlichen Vorschriften, sondern ein ordnungswidriger Verstoß gegen diese und bewirkt keine Realisierung des Tatbestandsmerkmals „innehaben einer Wohnung“ (Strelen in Schreiber, Bundeswahlgesetz, 10. Auflage, 2017, § 12 Rn.16).

Die Bescheinigung des Innehabens einer Wohnung, als Voraussetzung der Wählbarkeit in Deutschland, erfolgt durch die Gemeinden. Sofern es Anhaltspunkte gibt, dass eine Anmeldung lediglich erfolgt, um als Bewerber bei der Europawahl antreten zu können, hat die Gemeinde Ermittlungen anzustellen. Bei Bestätigung der Verdachtsmomente darf eine Bescheinigung nicht erteilt werden. Eine wirkliche Kontrolle durch die Gemeinden ist aber bedauerlicherweise nur schwer möglich. Die konkreten Abläufe im Fall von Herrn Varoufakis entziehen sich der Kenntnis des Bundeswahlleiters.

3.) Sofern ein Wahlberechtigter in zwei Mitgliedstaaten im Wählerverzeichnis geführt wird, wird er in dem Staat, indem er nicht zur Wahl geht, als Nichtwähler gezählt.

Wir hoffen, wir konnten Ihnen weiterhelfen.

Wir können also festhalten: Von der Konstellation des EU-Bürgers mit zwei Pässen ist die häufigere Konstellation des EU-Bürgers aus einem Mitgliedsland außerhalb Deutschlands zu unterscheiden, der einen Wohnsitz in Deutschland hat. Artikel 22 Absatz 2 Satz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) sieht vor, daß diese Personen im Land ihres Wohnsitzes, in unserem Beispiel also in Deutschland, wählen dürfen. Um zu verhindern, daß sie zusätzlich auch in ihrem Heimatland wählen, finden gemäß der Richtlinie 93/109/EG Abgleiche der Wählerregister statt, sobald ein EU-Ausländer in das örtliche Wählerverzeichnis eingetragen wird.

Gleichwohl gibt es wohl auch in dieser Konstellation Fälle der Verschickung von zwei Wahlbenachrichtigungen. Wir wissen nicht, ob es in dieser Konstellation und in diesem Stadium noch Möglichkeiten gibt, die illegale doppelte Stimmabgabe wirksam zu unterbinden (oder im Nachhinein zu ahnden). Auch wissen wir nicht, wie häufig das Problem auftritt. Jedenfalls könnte das Problem der potenziellen doppelten Stimmabgabe über die Konstellation „zwei Pässe“ deutlich hinausgehen.

So oder so erwächst auch den Personen in der Konstellation „ein Pass, Wohnsitz außerhalb des Heimatslands“ der strategische Vorteil, sich den Ort der Stimmabgabe auswählen zu können. Das ist im Fall des passiven Wahlrechts – der Wählbarkeit – durchaus nicht trivial (siehe meine Überlegung mit Großbritannien oder Varoufakis‘ Kandidatur in Berlin) und führt zu dem Ergebnis, daß es kosmopolitisch veranlagten Kandidaten freisteht, in dem EU-Land zu kandidieren, in dem sie sich die höchsten Chancen ausrechnen, vorausgesetzt, sie sind zur (temporären) Verlegung ihres Wohnsitzes bereit und (finanziell) in der Lage.

Statt nun das Land Berlin zu fragen, ob man ermittelt hat, inwieweit Herr Varoufakis seinen neuen Wohnsitz überhaupt eingenommen hat, will ich mit einer grundsätzlichen Bemerkung schließen:

Das Europäische Parlament ist mit unserem Anspruch an Legitimation durch den Parlamentarismus so wenig zu messen wie die Europäische Union mit unserem Anspruch an die Problemlösungsfähigkeit des Nationalstaats. Wir haben einen eigentümlichen Zwischenzustand geschaffen, dessen Probleme immer offener zutage treten. Ich sehe nur zwei saubere Lösungen: Vor oder zurück. „Zurück“ hieße, EU-Ausländer im Heimatland abstimmen zu lassen und Bürger mit mehreren Pässen auf ein einziges Wahlvolk festzulegen. „Vor“ hieße: Transnationale Listen und Abstimmung durch den EU-Bürger an dessen Hauptwohnsitz ausschließlich. So wie – meines Erachtens – die europäische Integration insgesamt an einem Scheideweg angelangt ist: Zurück zum Nationalstaat oder vor zum europäischen Bundesstaat.

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